山东省消费者协会发布我省预付式消费专题调研报告

　　鲁网5月14日讯（记者 赵嘉伟） 近年来，预付式消费作为一种新型消费模式，在诸多行业广泛应用，发展迅速。与此同时，有关预付式消费的各种纠纷不断增多，退卡难、索赔难等维权问题突出。为全面了解和掌握我省当前预付式消费的总体情况及特点，探寻从源头上解决纠纷治本之策，更好地保护消费者的合法权益，山东省消费者协会在全省开展了预付式消费专题调研，并形成报告。2020年5月14日，山东省消费者协会在济南召开新闻通气会，发布《我省预付式消费专题调研情况的报告》，同时发布了《预付式消费需谨慎，签订合同是关键》消费警示，20余新闻媒体单位参加了会议。

    我省预付式消费专题调研情况的报告

　　近年来，预付式消费作为一种新型消费模式，已在美容美发、健身、餐饮、娱乐、家装、教育培训、商业零售等诸多行业广泛应用，发展迅速。经营者在锁定客户回笼资金，解决资金短缺的同时，也给消费者带来一定实惠和方便，预付式消费对拉动消费、扩大就业、扶持小微企业创业、促进经济发展都具有重要意义。但随之而来引发的有关预付式（预付卡）消费的各种纠纷不断增多，一度成为投诉高发区和重灾区。特别是一些个体私营业户在收取消费者预付款后倒闭或者“跑路”现象频发，引发群体投诉事件，退卡难、索赔难困扰着消费者，成为影响社会和谐稳定的重大风险点。

　　为全面了解和掌握我省当前预付式消费的总体情况及特点，探寻从源头上解决纠纷治本之策，更好地保护消费者的合法权益，2019年11月至2020年3月，省消协通过调查、走访、召开座谈会和研讨会等，在全省开展了预付式消费专题调研。2020年1月16日,省消协与省消协律师团部分成员召开了“预付式消费法律问题研讨会”。形成如下研究报告。

　　一、预付式消费纠纷的总体情况

　　预付式消费是指：经营者通过发行预付费卡、预缴预存等方式收取消费者押金、会员费、课时费（课程费）等预付费用的消费模式，并在经营者及其所属集团、同一品牌特许经营体系内，兑付商品或者服务。预付凭证包括但不限于以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。预付式消费为消费者先付款后消费形式，消费者先履行义务，后得到权利，而经营者先获得权利，后履行义务，也就是说经营者集中获取权利，而分散地承担义务，处于优势地位，消费者从预付式消费中得到较大优惠或折扣。但由于预付式消费周期较长，变数多，经营者缺乏约束等因素，极易产生消费纠纷。

　　近期，受新冠肺炎疫情影响，我省一些美容美发、健身、餐饮、教育培训、娱乐等行业，因疫情期间营业受到影响，造成一定经济困难，特别是一些个体工商户和小微企业抗风险能力较差，经营困难，导致消费者退卡难的问题更加突出。

　　（一）我省消协组织受理预付式消费投诉情况

　　据不完全统计，2016年1月1日至2018年6月30日，全省消协组织(不含济南、青岛)共受理预付式消费投诉5691件，涉案金额5166.99万元，成功调解3043件，调解成功率仅为53.47%。

　　2019年，省消费者协会再次联动各市消协对预付式消费情况进行专题调研。据不完全统计，2018年7月1日至2019年12月31日，全省消协组织共受理预付式消费投诉31128件，涉案金额6989.78万元。健身、美容美发、餐饮、影院、教育培训和洗浴服务成为预付式消费投诉较为集中的领域。其中，健身类9355件，占比30.05%；美容美发类3982件，占比12.79%；餐饮类2884件，占比9.26%；影院类1923件，占比6.18%；教育培训类1611件，占比5.18%；洗浴类1583件，占比5.09%。

　　（二）全国部分省市消协组织受理预付式消费投诉情况

　　从近年全国部分省市公布的预付式消费投诉数据看,呈上升态势。预付式消费投诉成为消协组织维权难点，也成为社会关注热点。

　　据中国消费者协会统计数据显示：2019年，服务类投诉为415354件，占总投诉量的50.57%，比重上升2.26个百分点。“预付式消费”投诉已经从健身、美发美容、洗车、餐饮进入教育培训等领域，成为维权老大难。

　　2019年上半年，上海市消保委受理预付式消费投诉6995件，同比上升31.9%。

　　2019年，江苏省消保委受理预付式消费投诉16328件。主要集中在教育培训、美容美发、体育健身等领域，商家跑路情况时有发生。

　　2019年，浙江省消保委受理预付式消费投诉16832件。预付式消费投诉重点集中在美容美发、健身、休闲娱乐等领域，已有向装饰装修、教育、养老等领域蔓延的趋势。

　　2019年，江西省12315维权报告显示，受理预付卡服务类投诉2079件。

　　2019年，四川省消保委消费者满意度调查显示：对于预付式消费，近50%的被访者表示满意度一般或不满意，不满意的原因主要包括：服务或商品与宣传不符、存在虚假宣传情况、预付式消费卡不退不转、商家变相提高价格和不提供发票等。

　　2020年2月，湖南省消委会调查显示：经营者跑路在预付式消费（预付卡）维权中占比48.2%，想退、难退或不能退占比26.1%。

　　2019年，深圳市消委会共收到23829件有关预付式消费（不含共享出行企业）的投诉，占全年投诉量的10．81％。因商家关门、停止营业而造成消费者预付金额无法追回问题最为突出，占预付式消费（不含共享出行企业）投诉总量的26．25％，

　　2019年，郑州市12315中心共受理预付式消费相关投诉6553件，投诉集中反映退费、转卡难，霸王条款限制，口头夸大或虚假宣传等问题。

　　（三）我省预付式消费投诉主要问题

　　当前，预付式消费投诉发映的主要问题有：一是发卡经营者倒闭、变更或卷款跑路，导致消费者维权无门，全省消协组织受理此类投诉11511件，涉及金额1967万元；二是经营者虚假宣传，诱导消费者办卡，办卡后不兑现承诺，全省消协组织受理此类投诉3316件，涉及金额708万元；三是办卡容易退卡难，经营者不退卡内余额或拖延处理，全省消协组织受理此类投诉6109件，涉及金额1056万元；四是有的经营者几经易主，主体变更后对转让前办理的预付卡拒绝履行义务，全省消协组织受理此类投诉3467件，涉及金额1293万元；五是发卡经营者设置不公平格式条款，侵害消费者权益，全省消协组织受理此类投诉1577件，涉及金额473万元。

　　（四）我省预付式消费呈现的特点

　　1.预付式消费具有信用性。从本质上看，预付式消费是一种预约合同而并非本约合同，合同的订立很大程度上依赖于经营者的商业信用。预付式消费是先付款后消费形式，必然要以经营者商业信用作为保证，以完善有效的信用机制为基础。预约合同对当事人的诚实与信用提出更高的要求，在预付式消费环节中，经营者一旦出现欺诈、不履行义务、经营不善等问题，不仅会损害消费者的合法权益，还会引起市场秩序的混乱。由于，预付式消费具有继续性和长期性，消费者对于经营者未来是否会正确履行消费合同并不知情，完全依靠经营者诚信来完成，有必要对预付式消费进行适度监管，给予弱势方的消费者以特别保护。

　　2.预付式消费具有信息不对称性。市场失灵其表现之一就是信息不对称。在市场交易中，卖方比买方占有更多的交易对象相关信息，处于优势地位。卖方有可能凭借自己的信息优势，隐瞒真实信息或者编造虚假信息牟利。在预付式消费中，消费者很难充分了解产品或服务的全部信息，包括价格标准、优惠条件、服务标准、使用商品品牌、有效期限、有效次数、使用权限、使用地点、退费、转让、违约责任等在内的诸多事项往往含糊不清，极易导致对消费者合法权益的侵害。而市场自我调节机制本身亦不能矫正信息不对称的缺陷，这就要求以公权力的介入来矫正预付式消费中的信息不对称现象。

　　3.预付式消费具有群体性。预付卡发卡量不断扩大，预付式消费群体不断增加，一旦出现卷款跑路等问题，因涉及人数众多，预付费数额巨大，往往引发群体性投诉，我省就发生多起预付式消费群体案件。虽然此类事件消费者诉求不复杂，但由于商家经营主体变更、失联或无法经营，导致调解处理难度非常大。

　　4.预付式消费诈骗具有恶劣性。近年来，预付式消费领域的恶意诈骗行为屡次出现。有些经营者借商事制度改革之机，故意虚假注册，然后发行预付卡，借机敛财，卷款跑路。近期，警方破获一宗涉及多所高校学生被骗的诈骗案，受骗人数达400余人，4名犯罪嫌疑人涉嫌合同诈骗罪被警方依法刑事拘留。涉事公司向在校大学生出售预付式就业培训课程，承诺高薪就业的前景，并以“培训贷”的形式实施诈骗。然而，该公司没有教育部门批准的手续，所谓的“讲师”也没有任何资质，核心“讲师”都是高中毕业，凭借自身的经验，自编整理一些教程，开展培训。　　

　　二、我省预付式消费投诉多发的主要原因

　　（一）法律法规不完善，监管有盲区。目前，我国预付式消费市场采取单用途预付卡和多用途预付卡分开监管的模式。现行涉及预付式消费法律、行政法规多为原则性规定，较为笼统、模糊，未对预付卡发售者的资质、信誉、发售方法和程序等具体事项进行规定。2012年，商务部制定的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，对零售业、住宿餐饮业和居民服务业的发卡企业提出了具体的管理规范，管理对象为：集团发卡企业、品牌发卡企业、售卡企业。要求发卡企业终止兑付未到期单用途卡的，发卡企业和售卡企业应向持卡人提供免费退卡服务，并在终止兑付日前至少30日在备案机关指定的媒体上进行公示。而这一办法，并未将个体工商户、个人独资企业、合伙企业等纳入规制范围。个体工商户发行预付卡由谁监管，成为法律空白。由于对预付卡管理缺乏依据标准，在处理预付式消费纠纷中，商务、市场监管、公安、人民银行等部门的职能存在一定的交叉，当预付式消费遇到问题时，可能遭遇部门之间因职责不明推诿扯皮现象。执法部门对违法经营者惩戒力度小，监管力度弱，也是因素之一。

　　（二）准入门槛过低，发卡无约束。预付式消费准入门槛低，缺少对主体资质的审核，尤其是消费问题集中、纠纷频发的个体工商户。因其发卡行为多由商家自主操作，无需登记备案，客观上造成监管盲区。加之强制措施及惩罚举措缺失，对商家进行有效约束难上加难。有的经营者取得营业执照后，便以预付式消费形式开展经营活动，法律未规定发卡主体的资质、发卡数量、发卡限额、法律责任等，经营者发卡无担保、无制约、发卡随意。有的美容美发等行业设备简陋，在租赁场地谈妥后，便兜售预付卡，发卡数量和金额远远超过其偿还能力，甚至超出几十倍、上百倍。这些店面规模小、分布散乱、经营周期短等，是引发消费纠纷的集中场所。　

　　（三）信用机制不健全，维权成本高。由于我国信用机制建设尚不健全，导致失信行为缺乏约束，加之信息不对称，消费者在选择预付式消费时存在盲目性、随意性，仅凭个人经验和经营者的宣传来选择商品或服务，经营者与消费者之间承诺能否实现，更是完全取决于经营者的自觉和良心，更加助长了不良商家不诚信经营的侥幸心理。一方面导致失信商家没有受到惩罚，使得失信成本极为低廉；另一方面，信息不对称，出现纠纷消费者提供证据难，加之数额不大，维权成本较高，一些消费者甘愿哑巴吃黄连，选择息事宁人。

　　（四）消费者维权观念不强，风险意识较差。在预付式消费中，消费者对经营者的资质、信誉度、服务品质、经营状况等未作全面了解，往往看重商家打折、促销等优惠条件，被丰厚的优惠条件所迷惑，对预付卡券的使用范围、期限、功能、退款条件等细节不作详细了解，轻信商家的口头承诺，仅凭经营者一面之词，未了解真实情况，忽视了潜在的风险。一些消费者遭遇侵权后，才发现未与经营者签订书面合同，口头约定难以举证，一旦发生纠纷，消费者不能有效的提供书面证据，造成举证难、调解难、维权难。

　　三、治理我省预付式消费问题的对策及建议

　　(一)制定地方性法规，弥补立法不足。在国家尚未出台和修订相关法律、法规的背景下，我省应尽快制定关于预付式消费的办法或地方性法规，建立预付式消费的一整套管理制度，包括准入制度、备案制度、交易保证金制度、监管制度、救济制度等，对预付卡的发行、监管、法律责任等做出明确规定。上海、北京等市关于预付式消费方面的创新做法值得我们学习借鉴。

　　2019年1月1日施行的《上海市单用途预付消费卡管理规定》，是国内首部规范单用途预付消费卡的地方性法规，提出将建设统一的单用途预付消费卡协同监管服务平台，归集经营者单用途预付消费卡发行、兑付、预收资金等信息，实施动态智能监管。

　　2019年12月，北京市市场监督管理局等六部门制定的《北京市预付式消费市场监督和服务管理办法》（征求意见稿）提出，将依托北京市企业信用监管和综合服务平台，建设统一的预付式消费市场协同监管服务平台。

　　《江苏省消费者权益保护条例》规定：经营者发行单用途预付卡(含其他预收款凭证)的，单张记名卡限额不得超过五千元，单张不记名卡限额不得超过一千元。其中，个体工商户需要发行单用途预付卡的，单张限额不得超过一千元。预付卡不得设定有效期。

　　《浙江省实施（中华人民共和国消费者权益保护法）办法》规定：企业法人提供的单张记名预付凭证金额不得超过五千元，单张不记名预付凭证金额不得超过一千元;其他经营者对同一消费者提供的记名预付凭证金额不得超过两千元，单张不记名预付凭证金额不得超过五百元。

　　《湖北省消费者权益保护条例》将经营者“停业、歇业或者变更经营场所未事先通知已交预收款的消费者并作出妥善安排，又无法联络的”的情形规定为“欺诈行为”。

　　《山东省消费者权益保护条例》第三十条规定：以预收款方式提供商品或者服务的经营者停业、歇业或者变更经营场所的，应当在经营场所显著位置明示，并提前三十日以电话、短信等方式通知消费者。但实际中经营者执行的较少，监管部门不明确、监督少。同时，提出以预收款方式提供商品或者服务的经营者的相关义务，并区分不同情况对退款作了细致的规定，还对经营者未按照规定退款以及停业、歇业或者变更经营场所未按规定提前通知消费者的行为，设定了相应的法律责任。但是，对于预付式消费的源头管理以及监管部门的职责划分，该条例没有规定。建议修改《条例》，明确各管理部门具体职责，对发卡企业实行备案制度，对个体工商户发行单用途预付卡不得超过总资产的5倍；发行单张预付卡限额不得超过1千元；预付卡有效期不得低于3年；对恶意逃避赔付责任的经营者加大惩罚力度，加大不法经营成本等内容。

　　（二）建立协同监管机制，明确部门职责分工。预付式消费的监管可由商务部门牵头，市场监管、公安、财政、税务、银行、审计等多个部门共同监管，建立全面系统的监管体系，多部门协同配合，使预付式消费的各个领域都实现全覆盖无缝隙监管。一是商务部门继续负责对单用途卡的监管，并将健身行业纳入监管范围。要探索建立预付卡发行主体资质申报、登记和审核制度，提高预付卡发行的准入门槛，经营者要取得发卡权，应交付保证金或者提供相应担保。二是市场监管部门依照《消费者权益保护法》等法律法规，对实施欺诈的商家加大处罚力度，并依法将涉案经营主体列入企业经营异常名录或标记为经营异常状态，通过国家企业信用信息公示系统对外公示，要建立投诉公示制度。三是公安部门应对涉嫌诈骗经营者依法立案侦查。对于卷款逃跑、非法集资、蓄意骗取消费者钱财或者涉嫌金融诈骗的案件线索，公安部门应当予以甄别，符合立案条件的，应当及时立案、侦查、采取强制措施，直至侦查终结、移送审查起诉。四是银行、交通、教育、人社、文旅、体育等相关部门负责各自主管行业、领域内的监管工作。五是预付卡发行企业是第一责任人，要落实好主体责任，大型商业综合体经营者对所属租赁业户赋有监管职责，发现问题及时处理，加强行业自律和规范管理，做好从业人员的教育培训，增强服务意识、转变服务态度、提升服务质量，努力让消费者放心消费、无忧消费。

　　（三）完善信用约束机制，强化经营者主体责任。一是对发放预付卡的企业进行资质调查、信用评级,建立发卡企业信用档案，及时更新企业信用记录，并依据统一的信用信息平台,定期披露企业的实际经营情况，将违法经营、关门跑路、集资诈骗等不讲诚信、损害消费者权益的商家列入黑名单，加大其失信成本。二是对经营者设置信用门槛，实行负面清单管理。凡是被司法机关确定为失信被执行人，或者五年内因失信行为被列入严重失信主体名单的经营者，不得发行预付卡。三是依法公示企业信用信息，以及发卡承诺信息，便于社会监督，逐步实现发卡企业诚信信息共享，消费者可一键查询，让企业一处失信，处处受限。四是推行投诉公示制度，建立预警机制。一旦发现商家转让或突然停业，要求退卡困难时，立即向有关部门报告，对严重侵权案件进行曝光，震慑不法分子。

　　（四）建立第三方托管，实行担保制度。第三方监管是指经营者在商业银行设立资金托管专户，由第三方负责监管，专户资金只用于消费款项的结算以及经营者无法履约时的偿还。具体做法是：消费者从经营者处购卡之后，经营者将售卡资金存入托管银行的指定托管账户。第三方机构确认资金到账之后，发出激活指令，售出的购物卡方可使用。持卡人消费时，刷卡数据实时传送到银行，相应款项在次日即划入商家的账户。这样就可避免经营者任意提取预付款，消费者在特殊情况下也可随时退卡，取回自己的资金。一旦经营者发生意外，可通过第三方托管账户资金，对消费者予以退赔。同时，尝试开发预付式消费风险保险险种，并作为强制险要求经营者购买，由保险公司对经营者的信用状况进行调查，实时监控经营者的经营状况，防范消费风险。该模式三方联动，相互制约，可以对预付资金形成有效监管，最大限度保护消费者权益。

　　（五）推行合同示范文本，加大日常监管力度。督促行业协会研究制定本行业预付式消费合同示范文本并推广使用，明确双方权利义务、消费服务内容、违约责任等事项，为消费者维权提供有力保证。一是针对不同行业，制定不同的合同示范文本。对同一领域的发卡机构使用相同的合同示范文本，通过预先审核制度，来保障消费者的权益。二是建立规范的格式合同备案制度。引导商家制定规范的格式合同，探索备案制度。可以参照房地产行业推广使用买卖合同示范文本的做法。三是建立合理的有效期制度。引导经营者按照相关法律规定，对记名卡不设有效期，不记名卡有效期不低于三年。

　　（六）强化消费者风险意识，完善消费纠纷化解机制。主管部门、行业组织以及各级消协组织，应当充分利用各类媒体，发布消费提示，提示预付卡消费风险，教育引导消费者切莫只看重预付式消费的优惠条件，而忽视潜在的风险；教育引导消费者科学理性消费，帮助消费者提高自我保护意识和能力；教育引导消费者在购买预付消费卡时要与经营者签订书面合同，明确双方权利义务；畅通、方便、快捷消费投诉的渠道，要建立多元化解决消费纠纷机制，及时化解纠纷，不断完善消费维权纠纷的行政调解、人民调解与司法调解的诉调对接机制。