山东深化预算管理制度改革绘就“路线图”
建好“省级账本”管好“政府钱袋”
山东深化预算管理制度改革绘就“路线图”
新形势下，作为反映政府的活动范围和方向的预算正寻求一次大变革。
日前，省政府印发《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》，部署推进山东新一轮预算管理制度改革，创新提出了“六个预算”改革方向，涉及预算管理的方方面面。《实施意见》作用和意义何在？最大的突破点是什么？记者就此采访了省财政厅有关负责人和专家。
强化“大统筹”
集中财力办大事
省财政厅预算处处长王进在解读《实施意见》的主要创新突破之处时，首先谈到了“增强政府资源统筹能力”。
“预算管理问题中，统筹力度不足就是其中之一。”王进表示，“从过去‘增强财政资源统筹’提升到‘增强政府资源统筹’，一大要点就是加强政府收入、政府预算、部门和单位收入、财政存量资金、行政事业性国有资产五个方面统筹，全部打入省级预算的‘盘子’。”王进介绍，比如将依托行政权力和国有资源（资产）获取的各项收入，以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理；各部门、单位要依法依规将取得的各类收入全部纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出；全面推行专项资金“大专项+任务清单”管理模式等。
“这是此次改革的重大突破之一，过去财政更加注重财政拨款资金的统筹，但是对一些单位的事业收入、租金收入等非财政拨款收入统筹力度不够，此次改革强调财政拨款与非财政拨款的统筹衔接，同时把资产统筹也纳入其中，这样才能真正强化政府资源统筹能力。”王进表示。
为巩固省级预算管理“全口径、一体化”改革成果，《实施意见》在总结全省特别是2019年省级预算管理改革经验的基础上，提出将“四本预算”和政府债务预算（计划）同步编审；推广省级涉农资金等专项资金统筹整合成功经验，在全省推开“大专项+任务清单”管理模式，切实增强政府财力综合运筹能力。
山东财经大学财政税务学院教授郭健分析：“当前和今后一段时期内，财政会持续处于‘紧平衡’状态，同时，随着改革步入‘深水区’，预算管理制度的一些深层次问题日益凸显，影响了财政的可持续性发展，必须找准切入点，提高预算管理水平，助力经济高质量发展。”
实施“零基预算”
打破支出固化格局
统筹后的财政收入要想真正保障重大战略方针落地，就需要打破当前支出固化格局，大力优化财政支出结构，而这也正是《实施意见》提出的改革重点。
中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲表示，现实中优化支出结构相关举措推进难，支出结构固化僵化问题依然突出。财政支出固化加剧了支出的刚性，使既有支出能增不能减，造成有限的财政资金低效、无效、漏损情况突出，更加剧了财政收支矛盾，财政风险不断加大。
如何破解？《实施意见》要求，全面实施零基预算管理，合理确定支出规模和保障重点，支出预算不得与财政收支总量、增幅或生产总值层层挂钩。
王进介绍，过去财政预算编制主要采取“基数+增长”的模式，一般以上一年支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金，导致财政支出结构固化、资金效益低下，一些重点项目资金捉襟见肘。而零基预算，意味着编制预算不再受以往预算安排基数影响，以零为基点编制的预算，一切从实际需要出发。
围绕规范预算支出管理，《实施意见》亮出了多项新举措：深入推进专项资金统筹整合，全面推行专项资金“大专项+任务清单”管理模式；全面实施项目全生命周期管理；加快推进支出标准体系建设等。此外，为提高财政资金使用效益，要求把绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，实现预算与绩效管理一体化运行。
“这一系列改革举措符合中央经济工作会议关于积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续的要求。”曹堂哲认为，尤其是坚持绩效导向，围绕推动绩效与预算融合，意见提出推动预算绩效管理提质增效的多项改革措施。
加强风险防控
增强财政可持续性
《实施意见》将防范化解财政运行风险摆在更加突出的位置。在健全政府依法举债融资机制方面，一方面，通过加强地方政府债务限额管理，强化财政预算约束，实现债务限额与偿债能力相匹配；另一方面，坚决遏制隐性债务，严禁通过企业债务等形式新增隐性债务和金融机构违规融资或变相举债。在健全基层财政运行风险管控机制方面，要求坚决兜牢“三保”底线，全面实施县级“三保”预算编制审核，确保“三保”预算足额编列、不留硬缺口。加强对市县两级“三保”预算安排和执行情况的监测分析，健全县级“三保”风险应急处置机制，发现问题及时解决，确保“三保”不出问题。
曹堂哲认为，“《实施意见》坚持底线思维，关注风险防控和财政的可持续性，在健全政府依法举债融资机制、基层财政运行风险管控机制，进一步加强财政承受能力评估等方面都作出了明确要求，为财政可持续性提供制度支撑。”
全面深化预算管理制度改革，需要先进的信息技术来支撑。对此，《实施意见》提出了多项举措：建设省级统建、市县共享、全省统一的预算管理一体化系统，横向覆盖预算编制、预算执行、决算和财务报告等管理环节，纵向贯通中央、省、市、县各级和预算单位，综合体现预算绩效管理、资产管理、政府采购、政府债务管理要求，形成顺向可控、逆向反馈的管理“闭环”，力争2022年全省全面运行。
郭健表示，推进预算管理一体化建设是预算改革的基础工程，将有利于实现信息共享，推动信息化建设，提高信息化水平，发挥多种监督方式协调作用，有助于顺应经济发展新格局，优化资源配置，促进社会公平正义。