山东海洋经济发展四十年：成就、经验、问题与对策

　　山东省作为东部经济大省，地处中国南北方临界线，在全国经济发展大格局中具有非常重要的位置，改革开放以来山东人民谱写了包括海洋经济发展在内的许多辉煌篇章，有着“南看广东，北看山东”的美誉。改革开放新时期山东立足自身区位、基础和优势，在决策层的高度重视、理论界的充分支持和实践者的积极努力下，开启了探索发展海洋经济的热潮，取得了突出的成绩，海洋经济工作一直走在全国前列。本文试图通过从学术上总结分析1978至2018年山东海洋经济发展的成绩、经验和存在的问题，提出山东未来发展海洋经济的思路，以期为新时代中国海洋经济理论和实践发展提供些许借鉴与参考。

　　山东海洋经济发展成绩显著

　　山东半岛三面环海，地理位置优越，海洋资源丰富，生态环境良好，海洋科技发达，自古就有经略海洋的传统。依据海洋经济发展战略地位的演变提升，结合海洋经济发展重大事件的时间节点，发展历程可分为四个阶段：一是改革开放初期(1978—1990)，山东贯彻国家改革开放政策恢复发展海洋经济；二是“海上山东”战略构想阶段(1991—1997)，山东率先提出“海上山东”并把海洋经济作为全省经济发展的突破口；三是“海上山东”全面建设阶段(1998—2010)，山东全面实施“海上山东”建设并将其纳入全省重要发展战略；四是山东半岛蓝色经济区高质量发展建设阶段(2011—2018)，山东海洋经济既面临自身转型调整实现高质量发展问题，又升华为国家战略承担起海洋经济发展试点任务。这个发展历程是山东认识海洋、走向海洋、经略海洋的远见卓识和宏图再展，既是一个不断深入发展创新的过程，也具有历史的连续性和现实的启示性。在世界蓝色浪潮的推动和中国改革开放政策的实施下，山东把目光转向海洋，把大力发展海洋经济作为实现率先发展、科学发展和高质量发展的重要途径，作为构建海陆一体化、促进区域协调发展的必要手段，全面规划、统筹推进、重点支持，全省海洋经济发展成效显著，日益成为全省经济的重要组成部分。

　　海洋经济战略地位逐步提升，从地方战略构想发展成为国家战略组成部分。改革开放以来，山东对海洋经济是一个认识不断深化和实践不断深入的过程。从提出“海上山东”战略构想到全面建设“海上山东”再到山东半岛蓝色经济区建设，从省级战略构想到肩负全国海洋经济发展试点重任，海洋经济在山东的战略地位逐步提升。早在1984年，山东就依据省情提出了“陆海并重、东西部结合”，大力发展海洋经济的指导方针；1991年又率先提出“陆上一个山东，海上一个山东”战略构想；1998年9月，召开“海上山东”建设工作会议、全面启动“海上山东”建设；2007年召开全省海洋经济工作会议提出建设海洋经济强省的发展目标，“沿海地区要加快发展，努力构建功能定位明晰、产业优势突出的山东半岛蓝色经济区”，山东半岛蓝色经济区建设也开始出现在人们的视野；2011年山东半岛蓝色经济区成为国家首个以海洋经济为主题的区域经济发展战略，承担起“加快建设具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区、具有世界先进水平的海洋科技教育核心区、国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区”的重任。就新时期山东海洋经济发展轨迹来看，呈现出所处战略地位由低到高、战略格局由小到大的明显的递进性特征，既是自身积极探索发展海洋经济、促进区域协调发展思路的重大创新，也逐步成为国家在探索发展海洋经济战略和区域协调发展战略的重要组成部分；既面临着自身海洋经济结构优化调整的历史课题，更承载着中央赋予的先试先行、创造经验、示范引领全国区域发展的重要使命。

　　海洋经济效益逐年增加，海洋经济业已成为全省经济的重要组成部门。改革开放新时期山东发展海洋经济实施的一系列战略，推动了全省海洋经济持续健康快速发展。从“海上山东”建设战略的实施情况来看，海洋产业发展迅速，海洋捕捞业、制盐业、海洋运输业持续稳定增长，海水养殖、海洋化工、海洋医药、海洋机械以及滨海旅游业蓬勃发展，形成了海洋一、二、三次产业全面发展的格局，到20世纪末海洋经济业已成为全省国民经济新的增长点，1990年全省海洋产业总产值为150亿元，1991年达到195亿元，1992年达到275亿元，1993年达到320亿元，1994年达到400亿元，1995年达到477亿元，1996年达到532亿元，1997年全省海洋产业增加值达到356亿元，引起了全国瞩目。到2000年，全省海洋产业产值达到1066.7亿元。从山东半岛蓝色经济区建设前六年情况来看，2016年区内实现地区生产总值31386.5亿元，占全省生产总值的46.8%，比基期2010年增长67.6%，年均增长9.0%，人均地区生产总值达到91448元；完成固定资产投资25117.9亿元，是2010年的2.2倍，年均增长13.8%；实现公共财政预算收入2846.5亿元，是2010年的24倍，年均增长15.7%；规模以上工业实现主营业务收入68493.2亿元，比2010年增长54.5%，年均增长7.6%；实现进出口总额11494.1亿元，是2010年的1.2倍，年均增长2.6%。这些数据足以说明，改革开放以来山东海洋经济为全省经济社会发展发挥了重要引擎作用，业已成为全省经济的重要组成部门。

　　科技支撑作用不断增强，海洋科技创新能力步伐加快。海洋科技是海洋经济起飞的羽翼。山东是新中国海洋科技事业的策源地，中国海洋调查史上的若干个“第一次”几乎都出自山东。新时期山东始终坚持“发展海洋科技、引领地方经济社会发展”的战略主线，坚持体制机制创新，整合海洋科技资源，增强全省海洋科技创新能力，率先在全国提出依靠“科技兴海”战略，以加速海洋科技成果向生产领域转化为突破口，推动传统产业升级，拉动技术储备，培育新兴产业，成为发展海洋经济的动力支撑。目前，山东拥有全国现阶段唯一的试点国家实验室——青岛海洋科学与技术国家实验室，形成了学科配套齐全、人才梯队优化、基础设施精良的海洋科学研究与技术开发体系，海洋科技与经济结合日趋紧密，海洋科技创新引领支撑海洋产业发展成效显著。据能够切实反映我国海洋创新的质量和效率的《国家海洋创新指数报告2019》显示，从2017年沿海11省(直辖市、自治区)的区域海洋创新指数得分情况来看，山东排名第三，“具有一定的海洋创新基础，长期以来积累了大量的创新资源，创新环境较好”。

　　海洋经济结构不断优化，现代海洋经济体系逐步建立。产业结构优化是反映海洋经济发展的重要指标。从“海上山东”建设时期，到建设山东半岛蓝色经济区，山东依据当时的海洋经济发展水平，通过政策优化布局海洋产业结构。“海上山东”建设阶段，提出了以发展海洋渔业为突破口，实现传统产业的转型升级，大力发展海洋新兴产业等系列政策。随着“海上山东”建设的深入发展，山东省的海洋产业初具规模，产业结构随着整个国民经济结构的变革由传统产业为主向着传统和新兴产业相结合的方向发展。到2000年，海洋三次产业结构调整为60：12：28，结构模式为“一三二”。进入21世纪，进一步调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展、实现由海洋经济大省向海洋经济强省转变，是山东海洋经济面临的迫切任务。而建设山东半岛蓝色经济区，是完成这项任务、提高经济发展质量效益的重要途径和必然要求。《山东半岛蓝色经济区发展规划》明确提出，要加快发展海洋第一产业，优化发展海洋第二产业，大力发展海洋第三产业，促进三次产业在更高水平上协同发展。经过多年的努力，山东半岛蓝色经济区主要海洋产业发展位居全国前列，2016年海洋三次产业结构调整为5.8：43.2：51，“三二一”产业结构模式不断优化，现代海洋产业体系基本建立。

　　海洋开发与保护并重，海洋经济可持续发展能力日益提升。随着改革开放的深入和开发利用海洋程度的加深，山东逐步重视并正确处理开发与保护的关系，工作着力点日益转变到经济发展方式上，注重节能减排、保护环境，合理利用海洋资源。在全国率先提出集中集约海洋空间规划模式、坚持集中集约节约用海；实施全海域海洋生态红线制度、海洋资源有偿使用和生态补偿等制度，强化组织制度保障；开展创建海洋生态文明建设示范区，加大力度整治海洋生态；坚持海陆统筹一体治理，省、市、县三级海洋环境监测网络更加完善；产业发展上坚持探索循环经济，促进海洋经济的低碳、环保和可持续发展。

　　综上所述，经过改革开放四十年的探索与实践，山东海洋经济实现了长足的发展，这种发展既有相关经济数量的增加，更有海洋经济结构的优化，还有海洋经济管理开发能力的提升。随着海洋经济战略地位不断提高，海洋经济已经成为山东省经济发展的新的增长点，也为今后山东发展海洋经济打下了坚实的基础、积累了丰富的经验。

　　山东海洋经济发展经验丰富

　　改革开放四十年来，山东海洋经济基本上完成了经济学意义上的初期数量积累、范围扩张和规模扩大。伴随这一过程，四十年来的海洋经济发展也积累了诸多弥足珍贵的历史经验。

　　一是注重顶层设计，编制实施符合实际的开发建设规划。海洋经济规划是山东发展海洋经济的蓝图，对谋划统筹山东海洋经济战略的协调发展、解决事关长远发展的重大问题起着统领作用。从“海上山东”实施到山东半岛蓝色经济区建设始终坚持“规划先行”，指导实际工作的开展，变海洋资源为经济效益，服务山东经济社会发展。早在“文化大革命”以前，山东就把开放海洋列入全省的国土整治规划。改革开放初期连续召开全省海岛工作会议，就海岛开发问题专门制定了规定，解决科技、人才、资金等方面问题，推动海岛经济发展。因此，山东的海岛开发在全国搞得比较早也比较成功。1991年“海上山东”战略提出后，又制定了海洋产业发展“八五”及今后10年的规划。1998年全省海洋工作会议讨论了“海上山东”开发建设规划，有关部门制定了部门具体规划，各地也出台相应区域性规划。2011年山东半岛蓝色经济区上升为国家战略后，制定了《山东半岛蓝色经济区发展规划》及其实施意见、金融支持蓝色经济区建设等10多个配套文件，编制了26个专项规划和“四区三园”等9个重点区域规划，建立了以国家规划为纲领，以专项规划和重点区域规划为支撑，以市县规划为基础的规划体系。这些规划的编制实施，成为了山东开展海洋经济建设的指针和方向，也成为山东发展海洋经济的一条宝贵经验。

　　二是始终坚持“科教兴海”，依靠科技进步推动海洋经济建设。海洋资源的丰富性和多样性、海洋环境的艰巨性和复杂性、开发方式的综合性和高技术性等因素决定了海洋产业发展要依靠科技特别是高技术。科技发展水平和支撑能力决定现代海洋开发的深度和广度。早在建设“海上山东”起步阶段，从何处起步、走什么路子是首先需要面对解决的主要问题。山东省结合自身海洋科研、海洋科技和海洋人才优势，明确提出建设“海上山东”必须以科技为先导，走“科技兴海”的路子，并使其成为改革以来山东推动海洋经济发展的重要支撑点和推动力，也成为山东发展海洋经济的一条弥足珍贵的重要经验。

　　三是科学布局海洋产业，注重实施重点突破。从“海上山东”到半岛蓝色经济区建设，始终注重产业发展科学布局，并积极有序实施重点突破，是山东发展海洋经济的一条重要经验。“海上山东”建设时期确定的总任务是：“加快海洋经济发展方式转变步伐，以市场为导向，依靠科技进步和外向带动，优化海洋产业的布局和结构，建立起高素质可持续发展的海洋产业体系，在资源综合开发、产业升级、科技兴海、外向带动、可持续发展的战略思想指导下、重点实施四大工程，开辟新的发展途径，全面提高海洋经济的整体效益，使海洋产业成为全省国民经济的重要支柱，把沿海地区建成经济发达、社会繁荣、生活富裕、环境优美的蓝色产业聚集带。”山东半岛蓝色经济区建设阶段，在全国率先出台海洋产业发展指导目录，进一步明确产业发展方向，推动海洋产业结构不断优化，海洋渔业、海洋盐业、海洋生物医药业、海洋电力业、海洋交通运输业等连续多年位居全国首位。

　　四是注重发挥理论界的作用，加强理论创新和应用。山东海洋区域经济研究有着良好的基础，取得了大量有见地、有影响、实践性强的成果，是山东开展海洋经济建设实践的理论基础。纵观山东海洋经济发展历程，无论是海上山东战略构想的提出，还是山东半岛蓝色经济区建设规划，理论界都发挥了重要作用。山东社会科学院海洋经济研究所是“海上山东”的主要创意者。1987年，该所蒋铁民研究员提出“海陆并重，以陆地为基地，向海洋进军，建设新山东。”同年9月，提出“必须实行陆海并举，一手抓陆地开发，一手抓海洋开发，同时做好陆地和海洋两篇文章。”山东半岛蓝色经济区建设过程中，高度重视理论创新与应用，安排专门经费组织开展重大课题研究，确定了海洋强省建设、海洋产业发展、科教支撑、园区建设、海洋生态文明等重点研究领域，形成了一批理论水平高、应用价值高的海洋经济发展理论成果，并及时运用到海洋经济发展实践中。例如，借鉴《支持青岛西海岸加快建设国家新区发展路径研究》和《青岛西海岸经济新区行政管理体制创新研究》等成果，编制了《青岛西海岸新区发展规划》和《青岛西海岸新区设立方案》。

　　山东海洋经济发展面临的问题

　　四十年来，山东省海洋经济许多工作走在了全国海洋经济发展前列。在看到这些成绩的同时，也必须认识到还存在一些突出问题需要去研究破解。

　　第一，产业结构层次偏低，重工业比例较高。与山东省整体经济结构一样，山东半岛沿海各地方仍是传统产业多、初级产业多、低端产业多、资源消耗型产业多，而新兴产业少、高端产业少、高附加值产业少。比如，“2016年海洋第三产业占海洋生产总值比重仅为51%，低于全国平均水平，在全国排第8位；传统产业所占比重较大，海洋生物、海洋高端装备制造等战略性新兴产业规模总体偏小，产业链条偏短，关联度不高，精深加工比例偏低，高附加值产品不多。我省海洋生物产业虽然总量全国第一，但增加值仅占海洋生产总值的1.4%。”层次偏低的产业结构，消耗了大量的能源资源，加重了环境污染，在某种程度上这也是山东海洋经济发展总体质量效益不够高、竞争力不够强的重要原因。

　　第二，科技创新能力不够强，高层次人员缺乏。山东半岛沿海各市普遍存在科技人才支撑能力不足、科技创新力量薄弱等问题。总体来说，人才队伍数量不算少，但创新人才尤其是科技创新人才明显不足，人才结构以海洋生物、海洋地质、海洋化学等基础性学科为主，应用型技术开发人才以及复合型管理人才匮乏，高端科技领军人才和团队不够多，科技成果转化率相对较低。

　　第三，交通运输体系亟待完善，综合规划势在必行。目前，山东半岛沿海城市交通建设有以下特点：建设起步较早，但标准相对落后；网络密度较高，但运输能力不强；运输方式齐全，但衔接不够紧密；网络骨架初具，但发展不够平衡；客货运量较大，但运输结构不合理。最大的缺项是综合交通运输体系规划仍不完善。机场、高铁、高速公路、省国道、港口、内河运输以及管道运输之间，如何科学合理布局、协调有序运转，充分发挥整体效能，做到人流其畅、物流其畅，亟需破解。因此，制约各市区域协调发展的最大问题，仍是交通基础设施支撑能力不足。

　　第四，海洋环境形势严峻，生态文明建设任务艰巨。海洋生态环境是制约海洋经济社会发展的重要因素。生态环境对海洋经济发展的影响主要有两个方面：一是海洋生态环境恶化对海洋渔业发展造成严重威胁。二是海洋生态环境对滨海旅游资源造成破坏，严重降低旅游资源经济价值。据《中国海洋发展报告(2019)》显示，“中国海洋生态系统健康状况和海洋保护区保护对象基本保持稳定，海洋功能区环境状况基本满足使用要求。重点监测的典型海洋生态系统中，处于亚健康状态和不健康状态的有16个，占总数的80%。”虽然山东半岛海洋生态修复工作成效显著，但海洋生态环境依然严峻，如何在开发与保护中寻求平衡将是发展海洋经济所面临的重要挑战。

　　第五，融合发展缺乏实质性突破，统筹协调力度亟需加大。山东半岛沿海各市应是一个纽带，将区域内各个城市或经济实体有机地连接起来，科学开发利用海洋资源，培育海洋优势产业，使沿海经济与腹地经济优势互补，互为依托，共同发展。前几年各市之间竞争多、合作少，竞争性超过互补性，特别是在产业协作方面，由于缺乏有效分工与整合，产业结构趋同，重复建设明显，发展特色缺乏。究其原因，主要是缺乏全省整体区域战略层面的利益协调机制，区域统筹协调的文章做得还不够。

　　就上述问题而言，有些是基于山东自身条件和基础而致的发展阶段问题，这些问题会随着今后的发展逐渐解决。有些是属于观念上的问题，如解放思想力度不够，创新意识不强等。少数则涉及到深层次的管理体制机制的改进。这些问题都应该在今后山东海洋经济发展中引起足够重视。

　　山东海洋经济未来发展的思考与对策

　　当前，中国特色社会主义步入新时代，新时代对海洋经济发展提出了新要求。山东省需要立足当前全省海洋经济发展实际，正视发展中存在的问题和困难，按照新时代海洋强省建设要求，进一步强化经略海洋意识，探索人海和谐、海陆并进、彰显特色的科学发展模式，抓住国家实施“一带一路”战略机遇，积极培育蓝色经济发展新动力，开拓蓝色经济发展新空间，加快实现海洋经济高质量发展，为建设海洋强国做出山东贡献。具体而言，需要在如下方面加大工作力度。

　　一是要主动把山东海洋经济发展纳入国家发展战略全局去谋划。步入新时代，国家高度重视区域发展问题，科学把握我国经济发展新的阶段性特征，在区域发展方面提出了建设海洋强国、“一带一路”战略、京津冀协同发展、上海自贸区建设等许多新思路、新部署。这都为山东发展海洋经济提供了参照指引和合作机遇。山东在发展海洋经济过程中要自觉把自身发展放到全国区域发展大局中去谋划和推进。一要认真研究中央关于区域发展的新部署、新要求，熟悉掌握各方面政策情况，从国家战略和全局的高度来思考谋划山东海洋经济发展。二要从国家区域发展大局中来考虑问题、研究工作。积极融入“一带一路”、京津冀协同发展和环渤海经济区等战略，在发展海洋经济方面实现新突破。三要按照国家布局发展特色产业。根据海洋强省建设部署，充分发挥区域内人才素质较高、重大装备领域技术较为先进、优势产能竞争力较强等优势，发展山东海洋经济为全国的特色经济、优势经济。

　　二是要自觉承担起国家海洋经济先试先行的使命任务。“蓝色经济是开放型经济”，山东半岛蓝色经济区承载着国家海洋经济发展示范的使命，山东沿海各市已有各类平台既是试验田、示范区，也是支撑点、带动源。《山东海洋强省建设行动方案》明确提出要“努力打造国际一流的海洋科技教育引领区、国家海洋生态文明示范区、国家海洋经济竞争力核心区、国家海洋开放合作先导区、国家军民深度融合先行区。”下一步，山东应进一步转变思想观念，加大改革开放力度，结合世界海洋经济发展潮流和我国区域经济发展要求，创新现代海洋经济发展体制机制，深度融入“一带一路”，面向全球范围优化海洋资源配置，创新海洋合作平台模式，加强国际产能合作，打造我国海洋经济开放发展新高地。

　　三是要加强山东省内各发展区域战略的深度融合。早在2009年11月，国务院就批准建设黄河三角洲高效生态经济区，远景展望到2020年。黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区地域相连、文化相通、经济互补，融合发展条件得天独厚。黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区战略，是基于山东不同区域的地理环境和比较优势而研究制定的，目的是推动区域协调发展、提升经济质量效益、促进地区与国家经济又好又快地发展。当前应着力做好以下工作：一是做好基础规划对接。根据《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》以及即将编制完成的黄河流域生态保护和高质量发展规划与《山东半岛蓝色经济区发展规划》《山东海洋强省建设行动方案》的内在联系和共性要求，做好衔接、统筹推进两区建设具体工作。二是做好重点事项的对接。统筹谋划两区的产业安排、基础设施建设和区域分工，实现市场发展、公共服务、社会管理、环境保护等的一体运作或互联互通。三是做好关键机制的对接。着眼于构建规范透明的发展环境和富有效率的激励机制，统筹推进两区经济管理与调节体系、市场要素配置与流动制度以及自主创新机制等的改革。与此同时，还要注重发挥各自特色和比较优势，注重相互支撑与借力，不断创造发展的新高度和新空间。

　　四是要实现海洋经济发展与新旧动能转换的有机结合。海洋经济结构随着经济社会和科技的发展变化不断调整，海洋经济在未来能否持续科学发展归根结底取决于海洋产业规模的不断扩大、素质提高和门类扩充。步入新时代，国家政策上着力优化产业布局，升级传统产业，积极培育新兴产业，以解决海洋产业资源消耗大、环境污染严重、科技含量及产业增加值低等问题。山东正在实施的新旧动能转换重大工程已经把海洋经济纳入其中，今后需着力做好以下几点：一是充分发挥重大项目的聚集能力和辐射作用。重大项目，不仅指基础设施建设项目，还包括重大产业项目、重大技术改造项目等；不仅指新项目，还包括在建项目和老技术项目改造。二是加强园区建设，打造具有核心要素的产业集群。三是强化高质量发展的科技支撑和人才保障，加大人才培养和引进力度，实施创新驱动发展战略，推动高端创新要素集聚和区域创新能力提升。

　　五是始终坚持发展海洋经济与生态文明建设并重的思想理念。“海洋生态文明是以先进的海洋生态伦理观念为核心价值取向，发达的海洋生态经济为物质基础，完善的海洋生态制度为重要保障，可靠的海洋生态安全为底线，优美的海洋生态环境为根本目的。”当前山东已经在全省较好地构建了“党委政府主导、人大政协监督、部门齐抓共管、全社会共同努力”的环境保护工作大格局，下一步，需要进一步把海洋生态文明建设摆在突出位置，将生态文明制度建设贯穿于海洋经济社会发展事业各方面，依法治海、依法管海、依法用海，建立完善海洋环境保护制度体系，为推动海洋生态文明与海洋经济和谐发展提供常态化保障机制。

　　总之，今后山东海洋经济的发展，既要树立全局观念和整体意识，还要进一步解放思想、在先试先行中突破经济发展瓶颈；既要做到海洋经济发展与全省经济社会发展相协调，还要下好下活全省海洋经济这盘棋，使其成为新旧动能转换、高质量发展的引擎；既要实现海洋经济的持续快速健康发展，还要把海洋开发利用与管理保护结合起来，实现经济活动与海洋生态的和谐发展。（作者：张舒平，山东大学公共管理博士后流动站博士后、山东省人民政府发展研究中心副研究员）